推重大建设项目落地跨省耕地占补望局部解禁

在严格禁止多年后，我国跨省耕地占补平衡政策可能局部松动，短期有望在国家重大建设项目补充耕地问题上实现国家层面的统筹。

中央高层去年5月份曾对耕地保护工作作出重要指示：对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。

“国家重大建设项目补充耕地问题”可能就是“新情况新问题”中的一个。2014年以来，面对经济下行压力，政府加大了铁路、水利、环保、能源等基础设施建设力度，一些重大项目一来占地较多，二来可能涉及多个省份，这些项目占补问题已不能用老办法解决。

“部里有部门在研究这个工作，但离具体文件的出台应该还有一段时间。”一位不愿署名的国土部专家对《第一财经日报》表示。

在本月召开的全国国土资源工作会议上，一位东北耕地大省国土厅官员就曾提出建议推动实现跨省异地占补平衡。

国土部去年下半年在《关于完善制度，进一步做好耕地占补平衡工作的提案复文摘要》中也透露，“国土部正在研究相关政策措施，推进国家重大建设项目补充耕地国家统筹和建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作，进一步完善耕地占补平衡制度。”

呼声越来越高

我国耕地面积的减少，建设占用是最大的原因。如2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。

为减少城市建设对耕地的侵占，占补平衡政策被推出，中央政府要求地方如果建设占用耕地，必须先补充相应数量和质量的耕地。

但实际操作过程出现不少新问题。如地方时常占优补劣，占多补少，甚至有地方在占用城郊优质的耕地资源后，将山上的土地“开发”成耕地资源，用来完成占补平衡指标。

此外，实行占补平衡要求地方拥有一定的耕地后备资源，这样占后才有能力去补。但我国东部沿海、辖区面积较小的直辖市和个别省份，耕地后备资源已近枯竭，落实耕地占补平衡困难，个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。

而且上述地区近年来补充耕地成本越来越高。统计数据显示，北京市2011年至2013年共补充耕地4.17万亩，亩均成本3年增长了一倍多；天津市2009年至2013年共补充耕地30.02万亩，亩均成本5年增长了2.5倍。

目前，除跨省异地占补平衡被国家限制，尚未开展外，跨县域和市域的异地占补平衡比较常见。随着补充耕地异地化的逐步推行，发达地区在省域内部调剂指标越来越难，经济发达省份要求开放跨省占补平衡限制的呼声越来越高。

全国政协委员郑建闽2015年全国两会上曾提交《关于多措并举，因地制宜落实耕地占补平衡的提案》认为，部分中东部及沿海经济较发达的地区如北京、上海、浙江、福建等省市耕地后备资源尤其匮乏，还受到立地条件、生态保护等多方面的限制。这些区域落实耕地占补平衡难度越来越大。

他建议，试点探索国家统筹省际异地补充耕地。在耕地后备资源匮乏的省份实行省内统筹并且补充耕地潜力充分挖掘以后，国家统筹省际异地补充耕地试点宜提上议事日程。近期可考虑部分国家重大建设项目以国家统筹的方式实现跨省的异地占补。远期可积极构建国家统筹异地补充耕地机制，从全国的宏观战略布局出发，统购统配，实现耕地资源的空间合理配置。

此前为何禁止跨省占补？

东部发达地区耕地占补平衡压力越来越大，为何此前不能通过跨省的方式解决？例如，上海耕地后备资源不足，难以补充建设所占面积，是否可以去新疆等地购买一定指标的耕地，用来占补平衡？

这种看似公平的交易一直未曾合法化。国务院在2004年就下发通知，要求严格控制易地占补平衡，未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。此后的2008年，国土部又通过紧急通知的方式对地方强调了这一规定。

在一位国土部专家看来，一旦开了跨省占补平衡的口子，地方可能就不会再去从节约集约的角度挖掘用地潜力。

这位专家近期接受本报记者采访表示，禁止跨省占补平衡，是为了落实集约节约利用土地的精神，倒逼地方转变粗放的用地思路。如果本地耕地后备资源不足，那就应该减少用地规模，少占用耕地面积，多利用未利用地等其他性质的土地，或者调整用地的空间布局，通过这些手段去挖掘用地的潜力。

除逼迫地方政府节约集约利用用地，不放开跨省耕地占补平衡还有其他三大原因。

一是监管难题。现在一个省级区域内的占补平衡工作，一般由省级国土部门来实行监管。假如允许上海可以购买新疆的耕地指标来满足自身占用耕地的需要，谁来负责这项工作的监管工作，是上海的国土部门还是新疆的国土部门？这种跨区域的交易耕地指标监管理应由中央一级的国土部门来监管，但需要耗费很大的人力和物质资源。

二是粮食安全因素。我国东部地区虽然耕地数量有限，但一般而言土地质量好，粮食产量大，而西部地区贫瘠土地多，假如放开跨省耕地占补平衡，可能导致优质土地资源快速下降，虽然耕地总量不减，但其内部结构发生变化，耕地质量会相应下降，不利于中国的粮食安全工作。

三是生态保护考虑。一个城市发展需要多种地质面貌，需要高楼大厦，需要工业工厂，但也需要绿地丛林，需要耕地水滩，假如整个城市都是水泥钢铁，将是不可想象的场景。

“我国一些东部地区已经后备耕地资源很少了，更需要补充耕地资源，一旦放开跨省占补平衡，结局可能城市会出现更多的钢筋水泥，整个生态环境更恶化。”上述专家称。

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